胡宸瑜、田惠敏：推动县域农民市民化

【作者简介】

　　胡宸瑜，对外经济贸易大学金融学院硕士研究生；田惠敏，副研究员，经济学博士，国家开发银行规划研究院。

　　由中国县域经济发展大会组委会组织专家撰写的《中国县域经济发展报告2024》（国家行政学院出版社出版）明年上半年出版。此文是报告第十一章的部分内容。

　　县域是连接农村和城市的重要枢纽，也是未来城镇化的重要载体。随着新型城镇化和乡村振兴战略的纵深推进，主要劳务输出地农民工回流趋势明显，本地农民工就业半径从“乡镇”延伸到“县域”。抓住县域农民市民化的关键要素，实现县域农民市民化，是推动县域高质量发展的重要方面。

　　一、县域农民市民化现状

　　从狭义的角度看，农民市民化主要指进入城市的农民工、农民等在身份上获得与城市居民相同的合法身份和社会权利的过程，例如选举权、居留权、受教育权、劳动和社会保障权等。从广义的角度来看，农民市民化是指在我国现代化过程中，以工业化和城镇化为推动力，促进现有的传统农民在身份、职业、社会地位、社会权利以及生产生活方式等各个方面向城市市民的转化并融入城市文明的社会变迁过程，即人的城镇化。农民市民化不单纯是将农业户口改为城镇户口，而是从农村转移到城镇的人口，在经历城乡迁移和职业转变的同时，平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利，成为城镇居民并完全融入城镇社会的过程。

　　城镇化的实质在于人的城镇化，即农民市民化。农民市民化是县域发展过程中需要面对的一个重要问题，县域经济是吸收农村转移劳动力的主力军，县域经济的发展可以加速农民市民化的进程，农民市民化也会推进县域经济的不断发展。然而农民市民化并非易事，农民市民化是一个包含个人转变、经济转变、社会转变的兼具空间和时间的动态渐进过程，不仅仅是农民社会身份和职业的转变，也不仅仅是居住的空间区域上的转移，而是关乎思想观念、社会权利、行为模式等方面的改变。

　　2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确了以县城为重要载体的城镇化建设的发展目标和具体任务。

　　推进城镇化要求深化户籍制度改革，进而实现农民市民化。据统计，中国按常住人口计算的城镇化率为64.72%（截至2021年底），而按户籍人口计算的城镇化率只有46.7%，两者相差18个百分点。这一数字背后是2.5亿多的农民工群体，他们虽然进了城镇（包括县城和建制镇），但是并未共享城镇（包括县城和建制镇）的文明，如医疗、子女教育等。这涉及几项重大的制度性改革，建议通过加快推进户籍制度改革以及相关配套制度改革来解决。自改革开放以来，“从乡到城”的单向要素流动窘境从未根本改变，尽管我国城乡二元结构在逐步消除，但要素的双向流动仍受到较大阻碍，“从乡到城”与“从城到乡”要素双向流动的良性循环有待进一步形成。由于城乡户籍制度改革步伐较慢，而城市的公共服务主要针对本地户籍居民提供，这使得城乡二元户籍制度和社会公共服务制度成为了农民工融入城市的主要障碍。虽然国家已经推出了一系列政策来放宽城市户籍限制，但一些城市的户籍改革对于进城的农民工来说仍然没有放宽，或者设置了较高的入住门槛，这使得农民工的入住变得困难。目前，大部分没有城市户籍的农业转移人口主要以居住证的形式在城市中生活，尽管他们也能部分享受城市居民的待遇，但居住证与户籍在诸如身份、政治地位、经济地位、社会认同等方面存在很大的差异。

　　二、县域农民市民化存在的问题

　　虽然县域流动户籍限制取消，农民工落户意愿却并未显著增强。究其原因，县域产业聚集力弱、县域基础设施和公共服务滞后、城乡改革进度缓慢等因素，都影响了农民工落户意愿。在县域稳定就业的农民工随迁家属尚未真正平等享有住房保障、养老保险、子女入学等“同城化”待遇，也导致农民工“举家城镇化”可及性不高。因此，进一步提升县域农民工市民化质量，关键是破解“稳定就业难、体面居住难、安心落户难”三大难题。

　　2021年，山东省临沂市组织所辖县区就县域就业农民工市民化展开了专题调研，通过书面调研与实地走访相结合的方式，发现县域就业农民工市民化仍存在住房需求压力大、农村权益难放弃、从业方向有局限性等问题。城乡二元户籍制度不仅将全国的劳动力市场划分为城市和农村两个独立的部分，还进一步将城市劳动力市场分割为首属劳动力市场和次属劳动力市场。由于农民工的教育水平和职业技能较低，他们的就业机会受到了极大的限制，大量的农民工被迫进入次级劳动力市场从事非正规的工作，他们缺乏必要的社会保险，收入低，也无法获得与城市工人相同的就业环境和劳动保护，农民工被拖欠工资的情况时有发生。另外，由于城乡差异、地区差异的“二元结构”教育体制、城乡二元分割的土地所有权、高昂的房价和较差的居住环境，这些都已经成为农民工融入城市的障碍。

　　除了上述的制度性因素外，农民的个人素质是否能得到提高，以及他们如何利用自身的能力、素质、文化和心理适应城市生活，也是影响他们城市化进程的重要因素。中国的传统农民深受传统文化的熏陶，他们通常比较保守，缺乏创新意识，并且不太愿意冒险。他们坚持着重农轻商的传统观念，重视血缘和地域关系的扶持，对于创业和开办实业持有排斥态度。在消费观念上，他们更偏向于自给自足，习惯于节俭和积攒财富。他们对土地有强烈的依赖性，不愿意轻易放弃土地承包权。这些思想观念束缚着农民，使他们难以融入现代城市生活，阻碍了农民工的城市化转变。

　　农民市民化的关键要素在于解决进城农民的户籍问题、就业问题，以及提供农民健全的社会保障体系，并且需要引导农民适应城市生活，转变农民落后保守的思想观念，提高农民的社会认同感和社会身份地位，实现人的城镇化。这其中不仅农民需要提高自身能力与水平，政府也需要以法律法规形式确保农民工群体的生存与发展并为农民工群体提供公共政策支持。

　　通过对目前农民市民化遇到的困难的分析，以及现有的农民市民化案例，总结出了以下几点政策建议。

　　三、政策建议

　　（一）政府应积极发挥主导作用

　　由政府主导推进户籍制度改革，注重系统的顶层设计，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等配套改革，确保相关改革协同推进、形成合力。逐步打破城乡二元户籍制度，进而实现进城农民身份的转变。

　　2023年1月，人社部等九部门联合印发《关于开展县域农民工市民化质量提升行动的通知》，部署开展县域农民工市民化质量提升行动。通知指出，要以提升县域农民工市民化质量为重点，进一步落实落细农民工市民化相关政策，着力做好农民工就业创业、技能培训、权益维护、公共服务供给、服务能力提升等工作，推进县城稳定就业农民工及其随迁家属平等享有基本公共服务和在城镇无障碍落户，增强县域农民工享有基本公共服务的可及性和便利性。

　　（二）完善土地制度

　　目前的土地制度仍然带有计划经济时代社会保障的功能，这既不利于粮食安全的保障，也事实上制约了农民的城镇化转移和从土地上释放出来。因此，必须加大农村三权分置改革的力度，需要建立县、镇、村三级农村土地流转和产权交易服务平台，提供便捷的土地流转和产权交易服务，让农民工能够自由买卖土地产权和经营权，将农村居民的土地资产转化为活资本。让农民带着土地进城，从而消除农民市民化的土地制度羁绊，把农民工从土地上真正解放出来，推动其彻底实现市民化。

　　（三）完善养老制度

　　我国现行的农村养老制度保障能力低、保障范围窄、保障水平不足。为此，要加大农民养老制度的统筹，设计合理的、切实可行的农民工养老保险制度，包括参保范围、养老保险费等；加大国家对农民基础性养老金的负担比例。从而减轻土地制度的养老功能，为农民市民化创造养老条件。

　　（四）加强教育、医疗制度等公共服务均等化

　　要让农民进城成为真正的新市民，应该让农民无差别化地享受到城市居民所能享受到的教育、医疗等公共服务，享受基本公共服务是公民的基本权利，提高基本公共服务水平是推进以人为核心的新型城镇化的具体体现，政府应推动城市基本公共服务向常住人口覆盖， 确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，逐步提高非户籍常住人口基本公共服务水平，为农民市民化提供便利。为此，政府的投入力度要与农民市民化的速度成比例。

　　（五）加大国家对县域经济的投入力度

　　事实上，县域是农民市民化的最理想的场所，一是不离故土，二是成本较低，三是亦工亦农。但由于缺少投入，事实上很多县城难以提供足够的就业岗位给农民，北上广留不住他们，县城也留不住他们。这事实上让他们称为候鸟，在农村和城镇之间迁徙。因此，需要加大对于县域经济的投入力度，为农民创造更多的就业岗位，让更多的农民可以在县域实现市民化。

　　（六）构建多层次、全方位的农民职业技能培训体系

　　进一步完善职业教育和技能培训的体制机制，整合职业教育和培训资源。聚焦用工矛盾突出的行业，瞄准产业发展需求，以吸纳农民工较多的企业为培训主体，培养新生代农民工，提高农业转移人口就业竞争力。举办丰富多彩的城市文化活动，吸引农民工参与，让他们感受到城市的独特魅力和多元化，进一步推动他们融入城市社会。使他们适应现代城市社会和市场经济，摆脱封建迷信、家族式、封闭保守的思维模式，成为现代化的市民，实现人的城镇化。

　　案例：福建晋江农民市民化

　　在政府如何引导农民市民化方面，晋江政府给出了令人满意的答卷。晋江在二十年前就较早注意引导本地农村富余劳动力向非农领域转移，开始了其农民市民化的进程。2002 年，晋江推出“镇改街、村改居，农民改居民、市区作全面调整”的城市管理体制改革；此后历届市政府不断推进农业人口市民化工作，高度重视城市化过程中农民的就业和社会保障问题，开始探索建立相关就业援助制度和农村人口的社会保障制度。晋江政府通过提出“三个一部分”来推进农业转移人口再就业，缓解了广大农业转移人口在就业方面的问题，并且建立了覆盖城乡的养老保障制度，不断完善居民的最低社会保障。此外，在农民市民化过程中的户籍问题方面，晋江政府也提供了解决方案。晋江不断深化户籍制度改革，2012 年探索实施“两分两换”即:将宅基地与承包地分开，将搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保 障，推进土地集约经营，转换农民生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进小区集中居住，转换农民生活方式。之后，晋江进一步探索农业转移人口市民化的成本分担机制，更稳妥和可持续地推动“同城同待遇”，全力推动农业转移人口市民化，不断加快农民市民化和人的城镇化。