李佐军、曹婕：我国县域人才发展存在的突出问题

　　【作者简介】

　　李佐军，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、研究员；曹  婕，人力资源和社会保障部中国人事科学研究院企业人事管理研究室研究实习员。

　　由中国县域经济发展大会组委会组织专家撰写的《中国县域经济发展报告2024》（国家行政学院出版社出版）明年上半年出版。此文是报告第八章的部分内容。

　　人才是第一资源，是推动县域经济高质量发展的关键动力。不同类型人才在不同发展定位、不同发展阶段的县域中作用不同、重要程度不同，不同县域对不同类型、不同层次人才的需求程度也不同。

　　县域经济是国民经济的基层单元。县域经济高质量发展需要有适应其功能定位、满足其经济社会发展需要、服务其产供销各环节的人才队伍来作支撑。党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才和营销人才在县域经济发展中分别发挥着重要作用。

　　十八大以来，我国县域人才发展取得了重大进展，县域人才总量明显增加，人才结构持续优化，人才布局逐步优化，人才素质不断提高，人才效能稳步提升。

　　县域人才发展取得成效的原因是多方面的，如中央政府高度重视县域人才发展，各地政府坚持人才引领促进县域经济发展，积极创新人才工作方法，为引聚人才创造良好环境。

　　与此同时，我国县域人才发展还存在以下一些问题：

　　第一，人才总量不足。一方面，全国县域人才总体不足。从全国范围看，近十年来，有近七成的县域城市常住人口在减少，其中，常住人口减少率超20%的县域城市约占15.6%。县域城市人口大量减少，人才总量也随之减少，造成人才总量不足。另一方面，欠发达县域人才严重匮乏。从各县域城市人才总量看，大城市周边、经济较为发达的县域城市人才较为集中。位列百强县之首的江苏昆山市，2023年人才占户籍人口的比重为41.9%。浙江嵊州、山东寿光人才占比分别为28.7%和22.8%。位列百强县第100位的四川简阳市，人才占比为10.8%。而百强县之外的安徽宿松县，人才占比仅为3.8%。很多贫困县的人才资源则更为匮乏。

　　第二，人才流失严重。一是高学历青年党政干部流失严重。调查显示，2017-2019年，陕西省扶风县、陇县、麟游县、金台区4个县区的公务员和事业单位工作人员共增加2595人，减少3226人，净减少631人。机关公务员流出县外的有135人，其中，具有本科及以上学历的109人，占比80.7%；40岁以下的108人，占比80%。二是专业技术骨干流失严重。据有关部门统计，2012-2017年，黑龙江省敦化市各类人才流失量达1100多人，专业技术骨干流失严重。其中，教学骨干流失达134人，市直医院专业技术骨干流失达121人。宁夏某县自2000年以来，共流失高中骨干教师169名，主要流向地是北京、上海、广东等经济发达省市。银川市高级中学及部分私立高级中学，流失量占全县中学教师总量的15%。

　　 第三，人才结构和布局有待优化。一则，高层次人才行业分布不均。截止2017年底，安徽省宿松县共有副高级以上职称985人，其中，教育系统有858人，占比87.1%；卫生系统49人，占比4.9%；农业系统36人，占比3.7%；其余单位共计占比4.3%。县域高层次人才数量在教育、卫生、农业三大系统与其他系统之间呈明显的两极分化状态。二则，高层次人才年龄偏大。浙江省乐清市经信局于2021年对232名技术技能人才进行了摸底调查，结果显示，35岁以下的高技能人才占比不到2%。安徽省宿松县具有副高级以上职称的人才，其年龄也大多在50岁以上。县域高层次人才年龄较大虽符合人才成长规律，但不利于调动有为青年的积极性。

　　第四，人才素质有待提高。一是县域人才学历层次偏低。《全国高素质农民发展报告》显示，2022年，我国农民受教育程度在高中及以上的占60.68%。而2016年，美国、英国、法国、德国、荷兰、日本分别是87.3%、69.9%、75.9%、87%、65.3%、80.7%。可见，早在6年前上述国家农民受教育程度就已超过了我国。由于县域人才以农业生产经营者为主体，因而上述数据亦可大致反映出我国县域人才的整体学历层次不高。从县域城市数据看，四川省盐亭县机关企事业单位中全日制硕士研究生及以上学历人数在全县人口中占比仅0.28%。山东省寿光市大专以上学历人数占技能人才总数的25%；中专（含高中、职高）学历人数占技能人才总数的55%；初中及以下学历人数占技能人才总数的20%。二是县域人才职称和职业技能等级水平不高。区别于受教育程度所反映的知识水平，职称和职业技能等级反映的是人才在从业过程中的专业能力和技能水平，是衡量人才素质的又一重要标尺。从县域城市数据看，我国县域人才职称和职业技能等级水平均有待提高。浙江省乐清市电器产业集群内规上企业从业人员有22万余人，其中，高级和中级职称占比仅为10%左右，初级和无职称者约占90%。山东省寿光市企业在岗技术工人近10万人，其中，高级技师人数约占技术工人总数的0.3%，技师约占2.5%，高级工占6.3%，中级工占20.5%，初级工占31.1%。此外，仍有近40%的技术工人未获得相应职业技能等级认定。

　　第五，人才效能有待提升。进入新发展阶段，我国劳动生产率整体增速放缓，人才效能有待提升。当前，部分欠发达、未完成产业结构转型升级的县域城市的劳动生产率仍可通过物质资本积累和规模经济来提升。但总体来看，县域城市劳动生产率提升处于平台期，亟需增加人力资本积累。新世纪以来，凭借“追赶效应”和“结构效应”，我国劳动生产率提升较快。但随着人均收入水平的提高和产业结构的变化，农业、工业、建筑业的追赶空间逐渐减小，除部分未完成产业结构升级的地区外，多数地区通过物质资本积累和规模经济提升劳动生产率乏力。知识和技术密集型产业仍有发展空间，但需要依靠人力资本积累来提高劳动生产率，而人力资本积累缓慢，导致人才效能提升仍需较长时间。

　　第六，营智环境有待改善。营智环境包括就业机会环境、薪酬待遇环境、福利保障环境、升职升级环境、权利保障环境、精神文化环境、基础设施环境、生活设施环境、自然生态环境。创造营智环境是一个系统工程，需要在上述九个方面综合施策。当前，部分县域城市已认识到营智环境的重要性，例如，甘肃省玉门市认识到其人才工作中培育培养机制不健全，培育培养实效性不强，围绕经济社会发展的阶段性知识更新和能力提升不及时。浙江省象山县在打造人才生态环境上发力，但仍存在问题，主要包括产业基础弱导致人才集聚度低，产业结构调整难以适应人才结构调整；政策精准度与执行力度低，政策差异化优势不明显；人才培养载体散而少，人才自给自足水平低；创业创新条件不成熟、氛围不浓厚，人才潜力难以得到释放；城市生活品质不高，在硬件上缺乏对人才的吸引力。山东省县域人才发展环境评估结果显示，省内县域地区人才发展环境存在的问题主要有人才创新事业平台、基础教育资源供给和共享不足等。同时，很多县域城市在升职升级环境、精神文化环境、自然生态环境的打造方面存在不足。

　　以上问题有待采取针对性措施予以解决。