2009第二届中国生态小康论坛

　　尊敬的各位领导、专家、女士们、先生们，大家上午好！非常荣幸应邀参加由求是《小康》杂志社召开的“中国生态小康”论坛。本次论坛围绕“生态文明与科学发展”等热点问题进行研讨，对于推进生态文明理念，强化环境资源法律保护力度，具有重要的理论与现实意义。今年5月24日至31日，美国国会众议院议长南希?佩洛西率美国国会众议院代表团访华。在会谈中，吴邦国委员长指出，能源与气候变化问题是人类面临的共同挑战，应加强国际合作予以积极应对。应坚持“共同但有区别的责任”的原则，发达国家应承担更多责任，在资金、技术、能力建设等方面帮助发展中国家。吴邦国委员长强调，中方一贯高度重视应对气候变化问题，因为这不仅是我们的国际责任，更是中国实现可持续发展的内在需要。
　　一、能源问题与应对气候变化事关全球未来发展
　　目前国际科学界认为，气候变化与人类活动息息相关，IPCC第四次评估报告指出，自20世纪中叶以来，大部分已观测到的全球平均温度的升高很可能是由于观测到的人为温室气体浓度增加所导致，结论可靠性在90%以上——虽然还有10%的不确定性，但这也是国际科学共同体对人类最严厉的一次“气候定罪”。解决全球气候变化问题不仅仅涉及科学或技术领域，而且涉及社会、经济、政治、国际关系等更广泛的领域，其难度超出了人们的预料。
　　气候变化既是环境问题，也是发展问题，归根到底是发展问题。这个问题是在发展进程中出现的，应该在可持续发展框架下解决。尽管各国对气候变化的认识和应对手段尚有不同看法，但通过合作和对话、共同应对气候变化带来的挑战是大家的基本共识。
　　当前我们国家落实控制温室气体排放的政策措施，主要包括各项节能降耗措施，调整产业结构、推动科技进步、加强依法管理、完善激励政策和动员全民参与，大力推进节能降耗。逐步改善能源结构，大力发展可再生能源，积极推动核电建设。继续推进植树造林工作，实施退耕还林还草、天然林资源保护等重点生态建设工程。大力发展循环经济，实施清洁生产，发展煤层气产业，最大限度地减少煤炭生产过程中的能源浪费和甲烷排放，加强农村沼气建设和城市垃圾填埋气回收利用。继续贯彻落实计划生育基本国策，防止低生育水平反弹，严格控制人口增长。(ppt-6)值得一提的是，近年来，中国节能减排工作收到明显成效。(PPT-7)62008年，中国单位国内生产总值能耗比上年下降4.59%，二氧化硫排放量减少5.95%。近三年累计，单位国内生产总值能耗下降10.08%，二氧化硫排放量减少8.95%。(ppt-8)2006年到2008年，已依法关停小火电2157万千瓦、小煤矿1.12万处，(PPT-9)淘汰落后炼铁产能4659万吨、炼钢产能3747万吨、水泥产能8700万吨。
　　我们应该认识到，气候变化与能源安全是全人类面临的、相互之间关联度很强的两大挑战。全球气候变化，更准确的说是全球气候因为温室气体过量排放所造成的不正常变化，已经被提到关乎全球安全的高度。
　　二、新形势下中国气候谈判面临的复杂局面和巨大挑战
　　目前全球正在深陷金融危机之中，与金融危机相比，气候变化是更为长期和严峻的挑战，但是应对气候变化问题的国际环境也确确实实的因为金融危机的爆发而发生重大的变化。在客观上导致气候谈判矛盾焦点向中国转移，中国在谈判中将面临更加复杂和困难的局面，谈判的回旋空间将缩小。
　　1、随着哥本哈根会议日益临近，达成最终协定的压力逐渐加大
　　〈联合国气候变化框架公约〉《京都议定书》将于2012年到期，而对于2012年之后各国应对气候变化的措施安排和温室气体减排责任尚无新协议规定。这就是说，2009年底在丹麦哥本哈根举行的联合国气候变化大会上，必须有具体协议出台，今年5月中国政府提出了《落实巴厘路线图——中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场》的文件，阐述中国关于哥本哈根会议落实巴厘路线图的立场和主张，表明了中国积极、建设性推动哥本哈根会议取得积极成果的意愿和决心。
　　2、世界温室气体排放格局发生较大变化，中国成为谈判已经焦点
　　与上世纪九十年代相比，世界各国经济实力对比和温室气体排放格局已发生重大变化。包括中国在内的“新兴经济体”在最近十多年来经济保持了平稳快速的增长，经济实力和地位日益提升，温室气体排放呈现总量大、增长快的特征。(PPT-13)由于我国经济实力和温室气体排放总量不断增长，人均排放亦渐无优势，发达国家把将我国尽早纳入减排框架作为重要的谈判目标，不断散布“仅发达国家减排毫无意义”的论调，称其减排远抵不上发展中大国的增排，一些最不发达国家和小岛国、部分非洲和拉美国家亦附和全球减排的呼声，我承受的减排压力不断增加。
　　3、美国气候变化政策产生较大转变，不断转嫁压力，压缩中国回旋余地
　　我刚才也提到，奥巴马上任后，他在气候变化问题上是持较积极的姿态，承诺2020年达到1990年水平，也就是在现有水平上减排17%，这将有助于欧盟与美在气候变化国际谈判中妥协的一面上升，客观上导致矛盾焦点向我转移，中国在谈判中的回旋空间将缩小。与此同时，美并不会改变长期以来以中国等发展中大国参与全球减排框架为自身承诺前提的做法，将继续要求中国承担实质性的减排义务，向中国转嫁压力。
　　4、金融危机对发达国家影响深远，中国达成既定谈判目标的困难增大
　　(PPT-15)当前金融危机正在向实体经济蔓延，其对各国经济的影响短期内难以扭转，发达国家经济普遍陷于困境。在金融危机的形势下，发达国家公众对应对气候变化的热情减弱，发达国家政府应对气候变化的政治意愿亦随之降低。由于金融危机导致经济活动减弱，发达国家将更容易实现其减排目标，减排压力将减小，减排行动将放缓。与此同时，广大发达国家将发展低碳经济、清洁新能源作为振兴经济的重要手段。这些都造成中国达成既定谈判目标的困难增大。
　　三、法治是中国应对气候变化的基本保障法，源于生活，体现公平、正义。律，意味着规则。“法律与每个人息息相关。孟德斯鸠在他的著名的著作《论法的精神》中谈到法的精神，他认为，“从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。”在这个定义下，所有的事物都离不开法律，法律调整社会形态中各种关系，法律也应被放到最高的地位。
　　而在中国，最能体现“法律精神”的立法及监督工作，则是通过全国人民代表大会及其常委会以及地方各级人大及其常委会来得以实现的。(PPT-18)实现既定的中国能源发展战略和应对气候变化，这需要包括政治协商、科学研究合作、技术合作、市场合作、人力资源开发合作等多层面全方位的系统保障，而这其中最为重要的则是法律的基本保障作用。到目前为止，全国人大常委会已经制定和修订了相关资源环境的法律29 部，尤其是针对应对气候变化问题，近年来，全国人大及常委会在多部法律的制定及修订中均给予了高度关注。
　　中国已在2007年正式发布了《中国应对气候变化国家方案》，其中将《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》作为中国应对气候变化的基本原则和框架。(PPT-20) 2008年出台了《中国应对气候变化的政策和行动》（白皮书），以及已经制定的多部法律均对应对气候变化相关领域进行了引导与规范，其中最为重要的包括可再生能源法、节约能源法、城乡规划法、循环经济促进法、清洁生产促进法以及大气环境保护等方面的法律法规，(PPT-21)今后无论是制定专门的应对气候变化的法律还是通过修改完善我国现有的法律制度应对气候变化，都应当在国家的法律中明确中国应对气候变化的基本方针和原则。我国已经基本奠基了这方面法律的有效基础。
　　1、促进新能源领域的异军突起：可再生能源法
　　2005年2月，全国人大常委会审议通过的可再生能源法，确定了政府推动和市场引导相结合的可再生能源发展体制，规定了包括总量目标、强制上网、优惠电价、费用分摊、专用资金等一系列重要法律制度和措施，对可再生能源资金投入和可再生能源制造业的发展起到了积极的推动作用。自法律颁布实施后，2007年中国政府依据可再生能源法的要求发布了《中国可再生能源中长期发展规划》，正式提出了国家可再生能源发展的战略目标，同年发布了《中国能源状况和政策的白皮书》，将可再生能源发展作为国家能源发展战略的重要组成部分。(PPT-23) 2000年-2008年，中国风电的装机容量由34万千瓦已经到1000万千瓦，增加了30倍。(PPT-24)水电装机容量从7935万千瓦提高了16300万千瓦，同时中国已成为全球最大的太阳能利用的国家和全球第四大风能市场，目前电力装机中清洁能源比例已经提高到20％左右，其中2008年新增的9000多万千瓦中，清洁能源占到了近三成。
　　2、从需求控制能源增长：节约能源法
　　 2007年10月份我们又修改了节约能源法。与修改前相比，扩大了调整范围，增设了建筑节能、交通运输节能、公共机构节能、重点用能单位节能等方面的内容；健全了节能标准体系和监管制度，进一步明确要制定强制性的用电产品（设备）的效能标准、高耗能产品单位能耗限额标准，健全建筑节能标准、交通运输营运车船的燃料消耗限值标准等，根据上面的标准我们更加严格地监管，制定了具体办法，加大了政策激励力度，明确国家实施促进节能的财政政策、税收、价格、信贷和政府采购政策。体现了市场调节和政府管理有机地结合，增强了法律的针对性和可操作性，通过完善法律，力求从源头上控制能源消耗，遏制重大浪费能源的行为。推动产业结构的调整，促进国民经济向节能环保型发展，节约能源法的颁布实施有利地提高了全民、全社会的节能减排意识，同时落实了节能减排的责任，加快形成环保型的生产方式和消费方式，为实现我们国家的“十一五”规划和今后较长时期的节能减排目标，提供了法律支撑。
　　3、从源头控制用能需求：城乡规划法
　　 2007年10月，全国人大常委会审议通过了城乡规划法，规定了制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展等需要。通过城乡规划的具体法律制度，实现政府指导和调控中国城镇化发展，为政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责提供了重要依据。强化了科学规划、遏制城市和乡村无序建设等问题，对控制城乡各类活动对气候的影响将起到重要的作用。
　　4、从全过程降低能源消耗：循环经济促进法、清洁生产促进法
　　与此同时，2008年我们在2002年制定的清洁生产促进法的基础上制定了循环经济促进法，这部法律关系到节能减排和建设资源节约型、环境友好型社会以及生态文明的重要法律，为促进经济模式的转变起到重要的法律保障。2002年通过的清洁生产促进法，规定国家发布清洁生产技术导向目录，并且实行强制回收的产品包装的目录，限制淘汰浪费资源严重污染环境的生产技术、工艺装备和产品要求，从企业适应清洁生产的适合制度方面促进了企业实行清洁能源。在此基础上，循环经济促进法更强调将主体从企业扩大到社会，不仅是生产企业要运用清洁生产，而且全社会要重视经济社会发展中以循环经济的理念来支持。确立了循环经济发展的规划制度，总量调控制度、循环经济评价指标体系和考核制度，以生产者为主的责任延伸制度、重点企业的监管制度以及循环经济的统计制度，标准体系、产品资源的消耗指标和标识等循环经济发展的基本管理制度，力求尽可能小的资源消耗取得较大的经济社会发展目标，实现可持续发展。
　　5、注重与节能减排工作的结合：与大气相关的法律
　　我再简单介绍一下五年来全国人大常委会与大气相关的法律制定情况，我们当前正在做一项重要工作，对我们在上世纪80年代以后公布的大气污染防治法在两次修订的基础上，我们正在进行关于大气污染防治法的修订工作，大气污染防治法是与节能减排密切相关的法律，已经规定了防治大气污染的监督制度，对大气质量评价没有达标地区实行污染总量控制制度和排污许可制度，并对防止煤炭生产的大气污染、防止机动车、船的排放源、防止废弃物的污染等，规定了相应的制度和措施，为控制和减缓温室气体排放提供了直接的法律依据和保障。两次修改以后，我们认为，根据新的情况还要进一步完善这部法律，用更加严格的制度来保证节能减排工作。所以，我们结合当前国际、国内的形势和气候变化的新要求，已经把这部法律列入本届人大常委会立法规划，近期将进行修改并提交全国人大常委会再次审议。也就是说，大气污染防治法从制定之后修改两次，今年或者明年将再一次根据当前情况进行修改，强化当前关注问题的有关内容。
　　坚守国际合作的法律基础推进应对气候变化行动
　　1、遵守共同的法律规范
　　今后一段时间我国在应对气候变化方面，一是积极参与国际气候制度的建立。从中长期国家战略来看，无论从资源环境禀赋和经济社会基础出发，还是基于国家发展理念和全球合作战略，中国未来二十年的低碳转型对于迈进中等发达国家是至关重要的，中国比其他任何国家都需要公平合理的国际环境制度保障。因此，中国需要逐步掌握世界政治经济秩序及其制定游戏规则的主动权，积极参与国际气候制度的构建，体现中国的影响并保障中国发展的长期利益。《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》是国际上应对气候变化的核心机制，是气候变化外交斗争的主战场，其所确立的原则和模式对中国最为有利，要坚定不移地坚持下去。
　　2、携手合作、共同应对气候变化
　　国内方面，我们要逐步制定和完善应对气候变化的法律制度。结合中国经济发展的实际，在已有的法律法规中加强减缓和适应气候变化的相关内容，并注重法律的实施情况监督；加强行政法规和部门法规的制定，保障气候变化相关法律配套实施，在气候资源管理、应对气候变化、气候可行性论证等方面加强配套制度；积极鼓励地方在应对气候变化上进行创新和探索，建立健全应对气候变化的管理体系、协调机制和专门机构，根据各地区在地理环境、气候条件、经济发展水平等方面的具体情况，因地制宜地制定应对气候变化的相关地方法规政策，充分发挥各级政府在应对气候变化中的主导作用。(PPT-31)最后也希望社会各界一起携手，提供减少有害气体排放、促进解决气候变化问题的技术，从而为全球清洁能源体系、商业发展和可持续的生态环境打下坚实的基础。