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12月21日，备受瞩目的中央经济工作会议结束。关于会议公告内容的报道，闹出了一个不大不小的乌龙。有媒体先是发布英文消息称将“撤销对房屋所有权的过时限制”（Obsolete restrictions on home ownership shall be revoked），迅速引发舆论热议，纷纷揣测这是否意味着“70年产权”将被取消；约两个小时后，该媒体将表述修改为“房地产市场过时的限制措施应该被撤销”（Obsolete restrictive measures (in the property market) should be revoked），热议遂戛然而止。 热议虽止，但热议背后有着民众对切身利害的高度关注。那么，所谓的“70年产权”，究竟是怎么出炉的呢？ “土地使用权”被分离出来，与80年代的两次修宪，有密切关系房子“70年产权”，是一个通用已久的说法，但在法律意义上并不严谨。其实际所指，非是建筑物的所有权，而是城镇住宅建设用地的使用期限是70年。所以，对其追根溯源，涉及到两个关键问题：1、“土地使用权”是如何从“土地所有权”中分离出来的？2、“70年”这个使用期限，是如何制定的？ 第一个问题，与两次修宪有密切关系。第1次是在1982年，宪法中增入了一条规定：“城市的土地属于国家所有。”这是国家第一次正式宣布城市土地国有化，自此，国家获得了一切城市土地的所有权——1949年的《共同纲领》，明确保护包括土地在内的各阶层私产；1954年《宪法》，城市居民的土地所有权仍受保护。1955年的一份统计显示，北京地区有53.85%的房子属于私产；苏州的私有房产比例更是高达86%。①1956年开始对城市私有房产实行“国有化改造”；1967年国家房管局要求“（城镇之中）无论什么空地、无论什么人的土地都要收归国有”。②即便如此，1982年的一份对全国226个城市的统计显示，仍有4.5%左右的城市土地，属于集体和个人所有，个人所有部分主要是住房宅基地。③直到八二宪法颁布，这极小一部分城市私有土地才彻底消失；也正因为八二宪法颁布之时，城市私有土地的比例已如此微弱，所以增入“城市的土地属于国家所有”一条，在当时几乎没有引起任何舆论反应。 第2次是在1988年，删去了禁止土地出租的规定，增入“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。自此，城市土地的使用权与所有权分离，政府出售城市土地使用权，有了合法依据。至于这么做的动机，据上海市土地管理局局长蒋如高称：“原因在于20世纪80年代初，国家要改革开放，城市基础设施建设面临缺乏资金的巨大难题。资金从哪里来？很多外国朋友向我们建议，城市的土地非常值钱，而我们搞建设不是利用土地而是借债，就说我们是‘捧着金饭碗讨饭’。” ④时任副总理的田纪云1987年8月的一次讲话，也表达了相同的意思。田纪云说： “土地使用费能收一些，可以搞一些土地生意，特别是秦皇岛要采取有偿使用，这是一个很大的财源。香港地皮生意是一个大财源，你们先找些资料看一下。秦皇岛市、北戴河还可以在这方面改革。可以考虑，土地占用税是一个大财源。也可以搞土地买卖，土地租用，这是无本生意，只赚不赔。他买的是使用权，土地所有权没变。这个使用权也是有期限的，十年、二十年都可以，国家这个资源一定要利用，这也是控制的一个办法。‘黄金海岸’可以划出一片搞试点。我们很困难，要想办法开辟点财源。”⑤ “70年”出炉时舆论毫无反应，质疑主要集中在有没有“卖国”第二个问题，住宅土地使用权出让期限为“70年”，这一规定，最早见于1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。其制定过程，据时任国家土地管理局局长的王先进自述，大致如下： “这是根据境外经验、结合我国实际情况提出来的。英国可能是实行批租制最早的国家，那时全英土地全部归国王所有。开始时批租年期最高为999年，实际是永租制，后来逐步减少。香港原来属英国管辖，也是实行批租制，开始批租最高年期不超过九龙租地的年限。后来逐渐调整为75年，但也有短期的。参考他们的做法，并考虑我们没有批租经验，规定较短的年限为好。于是，国家土地管理局递交国务院的报告中提出50年。后来中央讨论转让土地使用权的问题时，时任中央主要领导问我为什么规定50年，长一些行不行？我当时回答：一是我们没有经验，开始规定较短期为好；二是一个人的工作年限，一般为50年，可以够他们一辈子经营，而且可以转让、继承、续期；三是我们过去规定房屋使用期一般为50年；四是如果认为时间短了，再增加几十年也是可以的。后来制定法律时，改为最高年限70年。”⑥ 上述对英国和香港（回归前，下同）的“批租制”的描述，不尽完整。虽然英国的土地，名义上全部属于王室，除王室之外没有任何人可以宣称拥有一块土地的绝对所有权，但王室并不真正控制这些土地，也不能从中获取经济利益——2009年的一份统计数据显示，王室真正控制的土地面积（与经济利益挂钩的“君权土地”）只有26万公顷。至于香港，因其属于殖民地，乃是英王行使王权征服所得，故英王拥有对该殖民地的实际所有权，出于现实政治的需要，又将香港土地的实际控制和处置权交给了港英政府。故香港几乎所有的土地都控制在港英政府手中，而在英国本土，1978年的统计数据显示，政府只控制着大约16%的土地。⑦ 据王先进披露，1988年的原始政策设计中，土地使用年限到期后将“无偿收回”。如此设计政策的缘由是：“请教香港专家的意见，他们说香港也是这样做的。这主要是出于保护土地所有权者的利益考虑的，对土地使用者也是公平的。因为政府批租土地时，如果地上有建筑物，没有拆除平整，地价相应要低些。如果政府到期收回土地，地上建筑物政府不需要，还要付出拆除费用，就是再批租，地价也必然要相对降低。这样是不公平的。所以，香港有的地块在批租合同中明确写上，政府收回土地时，地上建筑物要拆除，初步平整，恢复到批租时原来的状况。这种规定有利有弊，可根据实际执行中遇到的利弊，进行具体政策调整。但这项规定还是必要的。” 此外，值得一提的是，住宅土地使用权出让期限“70年”的规定出炉之后，和八二宪法正式宣布城市土地国有化相似，社会舆论几乎没有任何反应。当日最汹涌之舆论，乃是担忧将土地使用权有偿出让给外资企业，会变相造成新的“租界”，是一种卖国行为——王先进回忆：“一些人大常委行使法律权利，向国务院提出质疑，要求限期答复。卖国是一项很大的罪名，当时也的确有些紧张。……全国人大还要求我去当面接受质询。”⑧“卖国”疑声之中，无人过问“70年”的合理与否。⑨ 注释 ①中央书记处第二办公室，《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，1955年12月16日。收录于《房地产管理政策文件选编》，天津市房地产管理局/编，1977，P170。②《国家房管局、财政税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》，1967年11月4日。收录于《土地法全书》，吉林教育出版社，1990，P167。③周诚，《土地经济学》，农业出版社，1989，P255-256。④蒋如高，《上海第一块批租地块》，收录于《改革开放亲历记》，上海教育出版社，2008，P252。⑤田纪云，《在北戴河听取河北省及秦皇岛市领导工作汇报时的讲话》，1987年8月。收录于《全国土地管理局长会议文件汇编》，中国展望出版社，1990，P08-09。⑥王先进，《城镇土地使用制度改革回顾》，收录于《国土资源事业改革发展三十年》，地质出版社，2008，P25。⑦赵捷、于立，《英国土地所有权的历史变迁和影响》，《国际城市规划》2015年第z1期。⑧王先进，《城镇土地使用制度改革回顾》，收录于《国土资源事业改革发展三十年》，地质出版社，2008，P24。⑨“70年”满了之后怎么办？《物权法》目前的规定很模糊，仅说“自动续期”，至于有偿无偿、长续短续等，俱属未知。 |
