洪虎:《粮食安全问题研究》
时间:2013年12月28日 来源:中国小康网 编辑:龚紫陌
  
  


  演讲人: 洪虎吉林省原省长、全国人大法律委员会原副主任委员 )

  

  洪虎:尊敬的张梅颖副主席,尊敬的各位领导,各位嘉宾,尊敬的会议主持人,尊敬的各位与会代表,大家好!

  全面小康社会应该是粮食安全的社会,粮食安全、能源安全、金融安全被称为各国经济发展的三大安全问题。粮食安全是国家安全的基础,国无粮不稳,从供给端看,粮食安全与农产品安全、农业安全、经济安全紧密相联系;从需求端看,粮食安全与食品安全、市场安全、社会安全一脉相承。因此,粮食风险是系统风险,解决粮食安全是系统工程。既是经济系统工程,又是社会系统工程。民以食为天,食以粮为本,粮食是主食的重要组成部分,粮食既是生产资料,又是生活资料,更是人类生命得以延续的生存资料,所以叫口粮。粮食安全涉及到粮食生产、流通、分配和消费的各个环节,解决粮食安全问题必须开源节流、综合治理。粮食安全既涉及粮食的生产、储存、供应各个方面,又涉及粮食的品种、结构、产销布局、储备更新、供应链条等各个环节。粮食安全既关系到粮食的数量、品种,又关系到粮食的质量和食用安全,所以解决粮食安全问题要打组合拳。

  粮食安全涉及城乡二元结构的问题,城市化率越高吃粮的人越多,种粮的人越少,在推进新型城镇化的过程中要统筹考虑。粮食问题的解决还涉及生态文明体制建设,与自然资源的供给,与生态环境的承受能力密切相关,是生态文明制度建设的重要内容,是人类的代际持续发展的大事。

  总之粮食安全是国家安全的重点,特别是对人口众多、人均生产资源相对匮乏,粮食生产资源禀赋不高的我国来说,更应该是战略重点,是应该纳入将要成立的国家安全委员会讨论决策的重要议题。

  关于粮食安全的重要性、紧迫性已有很多论述了,今天我的发言就从略了。我国粮食安全的方针是坚持立足国内,保证粮食基本自给,这个方针已被实践证明是适合中国国情的,符合中国人民根本利益的,是有利于国家安全的,因而,总体上是正确的,是需要继续坚持的。当然,对这个方针也有一些不同的认识,主要集中在中国能否长期坚持做到立足国内,保证粮食基本自给有无必要和有没有条件,我看这主要是对粮食安全中粮食含义的理解问题,一般都把农业中的粮食当做粮食安全中的粮食对待,实际上粮食安全所说的粮食,与农业中的粮食并非同一含义,我的发言将会涉及到这个问题。

  下面,谈谈个人对我国粮食安全的一些思考。

  一,给粮食安全的粮食正名。

  一是缩小粮食安全中粮食的范围。第一,在农产品中要把粮食与分粮食农产品区别开来,粮食安全是农产品安全的重要内容,但是农产品安全不都是粮食安全问题。第二,粮食产品中要把鼓舞类粮食与豆类、署类粮食等区分开来,粮食安全主要是谷物粮食的安全。第三,在谷物中要把稻谷、小麦等细粮,与玉米等其他粗粮谷物区分品种开来,粮食安全主要是居民适口信(音)谷物的安全问题。第四,粗粮中把玉米与其他谷物区分开来,重视玉米作为产量第一的谷物品种的作用。第五,在玉米中把作为口粮用的玉米和工业原料区别开来,总之要把作用主要口粮的粮食和辅助口粮的粮食区分开来,把作为口粮的粮食与作为其他用途的粮食区分开来,以便分门别类制定政策,粮食安全的核心是主要口粮的安全。要集中力量确保主要口粮,也就是稻谷、小麦的安全,适度分散对主要口粮的依赖程度,降低主要口粮的安全风险。

  二是认识玉米的粮食与经济作物的双重属性,按其不同用途区分其与粮食安全的相关性。玉米是三大谷物品种之一,2012年有资料显示,中国粮食总产量是58957万吨,其中稻谷是20429万吨,占总产量的34.7%,小麦是10058万吨,占总产量的25%,玉米是20812万吨,占总产量的35.5%,玉米是粮食产量中最大的品种,又是经济作物,可用作农业原料用。有资料显示,做饲料和工业原料用途的约占70%,20%补充了库存。可见,玉米的主要用途已不是口粮用,而是做塑料和工业原料用,作为塑料和工业原料用的玉米,难道也一定要坚持立足国内基本自给吗?如果一定要我们自己生产,人工费用很高,资源环境代价极大,机会成本极不合算,为什么不能把这部分生产转到国外去呢?我国现在的能源、石油一半都靠进口,难道塑料和工业原料不能进口吗?我看这部分玉米是可以主要通过进口来获得的,关键是要实行玉米的分类严格管理。

  三是把粮食补贴真正用到口粮上。我国现在所谓的粮食补贴,实际是农产品补贴,就是按承包地块面积给予补贴,所以真正用到粮食上的不多,或者说力度不大。所以要从一般的补农产品转移到补主要口粮生产。从按农民承包地面积补,转到按种粮人的承包地面积补,进一步发展最后实现按主要口粮的产量进行补贴。

  二,市场机制的决定性作用,逐步的,但是坚决的提高主要口粮的架构,建立有利于维护中国粮食安全的价格体系。

  粮食在通常的情况下,主要是由市场机制配置的经济资源,要发挥市场机制的决定性作用,运用价格杠杆调整供需平衡,这样做的好处是,从大处说,第一是促进了主要口粮生产和消费的开源节流,第二是调节分配关系,有利于缩小工农产品、城乡差别,第三是有利于农作物的结构调整,靠市场机制和价格引导农作物的结构调整,第四是增加了征用粮食用地的成本,有利于保护粮食耕地。从小处说,第一是增加了种粮农民收入,提高他们种粮积极性,这样就使得粮食增产不仅仅是国家的政策要求,还是农民的一种获利行为。

  二是促进城市节约粮食,因为目前粮价低,很多人觉得浪费了无所谓,所以要把粮价提上来,促进节约,让民众感受到浪费粮食在经济上损失较大,这样就可以更好的促进城市粮食节约。

  三是减少财政补贴一刀切的弊病,主要靠财政补农,不如把粮价提起来,一方面继续补贴种粮农民,另一方面财政转过来补贴城市没有收入的,或者低收入的人群,能够消费得起粮食。现在对农民的补贴认为是一种支农富农的措施,这是站在政府宏观调控,运用财政政策扶持的角度看的,实际上应该发挥市场机制配置资源的决定性作用,在这样一个基础上转过来,政府把补贴调整用到城市低收入或没有收入,需要补贴的人群上。补贴城市低收入居民操作起来要比在农村补粮食亩产量的操作更容易一些,应该设计详细的粮价改革方案,逐步推向这项改革,但是要坚定走出这一步,如果现在粮价还是很低,实际上农民种粮积极性很难调动起来。另外从全社会的角度来看,这对粮食资源开源节流也是很不利的。

  三,把维护粮食安全的重点放在粮食的主销区和主产区。

  一是加大对粮食主产区的财政支持力度,按商品粮的调出量给予足额补贴。国家着眼解决粮食安全,增加供应的着力点应该是粮食的主产区,但是目前我们工作的思路,并不利于调动粮食主产区的积极性,不利于加大粮食主销区,维护粮食安全的责任。我们经常说省长要管好米袋子,但是省长的米袋子到底要服务多大,首先要界定总理的米袋子,就是国家粮食储备要有多少,这首先是国家要包下来的,局部地区出现省份缺粮,首先要由国家的米袋子调节,然后分解到各个省,特别是粮食主产区,主销区,界定省长米袋子做多大。现在把维持粮食安全的责任,都加到粮食主产区的头上。我在吉林当省长的时候,吉林经常出现卖粮难,需要增加库存粮食的储存资金,但粮食风险基金中,中央财政是包干的,就是给固定的数量,库存粮食增加的时候,完全要地方资金配套,大家都知道粮食的主产省大多是财政的穷省,同样凡是粮食大县都是财政穷县,本来自身财政就困难,还要地方自己掏钱为国家的粮食安全承担责任,去存多余的粮食,像这样维护粮食安全的责任恰恰应该转到经济比较发达的粮食主销区,这些地方在发展经济中,先是把大量的种粮食的农田改做经济作物,后来又把种经济作物的农田搞水产养殖,城市化建设推进又很快占用了大量的农田,这些地区自己富起来了,但是粮食安全的责任全部交给了主产区,我觉得这是维护粮食安全的责任不公平。现在我们的国家粮食主产区能够调出商品粮的省份越来越少,如果我们不采取差别化政策,不增加粮食主产区种粮的积极性,从全国形势来看,这对维护粮食安全是很不利的。

  二是粮食安全问题最容易发生在粮食主销区,要加大粮食主销区的粮食储备,增加粮食主销区的用粮成本。现在把大量粮食存在主产区,而不是存在主销区,存在主产区的粮食损耗利息,还要求主产区承担,一般发生粮食安全或者粮食风险问题的时候,又需要从主产区把粮食长途调运到主销区,运力还经常难以保证,为什么国家不能在粮食主销区有意识地多建立一些粮食储备库,在主销区加大省长米袋子的责任,这样才有利于从两头来维护国家的粮食安全。粮食主销区的粮食储备,既要考虑粮食的周转,又要考虑承担相应的粮食储备的费用利息,因为这些省份财政也有承受能力,经济发展越快的农业比重越低的,相应财政收入就越高,承受能力就越强,大量的粮食转移要占用很大的社会运力。所以放在主销区储存,对于一旦发生局部粮食供应紧张的情况,可以及时调运,及时加工,更容易解决问题。

  三是加大粮食主产区与主销区对口协作,我到吉林工作之前,一些受灾的成分从吉林调走很多粮食,我1998年到吉林担任省长,当了六年的省长,到我离任的时候,大部分粮食款还没有还上,像这种情况我们得具体分析粮食安全主销区、主产区应该是什么关系,要加大粮食主产区与主销区的对口协作,采取差别性的政策来解决这个问题。

  四是维护粮食安全的根本途径在于科学技术。第一是重点发展旱作节水农业,我国水资源严重不足,这种情况下我们要重点发展节水旱作农业,只是在水资源比较近的区域,我们发展水稻这些作物,因为水资源不适合长途运输,我们要把这作为一个战略。第二是要提高化肥的使用效率,积极开发有机肥料、生物肥料,减少土地肥力下降,这要作为系统技术来研究,现在我们靠增加化肥的使用量来增加单产,现在这个路子越走越窄,化肥大量使用造成大面积的面源污染,土地肥力下降,这种路子再继续维持是很困难的,所以要有肥料革命的概念,这就是说要开辟新的肥源,这样对维护我们国家粮食安全是有利的。第三是要开发口粮新品种,扩大主食、食材的范围,今后要把视野扩大到草原、湿地、远洋,在提高生活水平的基础上,降低我们对谷物主食的依赖,减少人均粮食的消费量,不然我们解决粮食问题就是单纯增加粮食产量,这个路子目前看还有空间和潜力,但是从长远来看是会有一定限制的。第四是发展无土栽培农业,用空间换土地,把土地置换出来,用于种粮食。第五是要把出口杂交水稻技术与引进农产品结合起来,袁隆平院士提出来技术需要出口,就是他团队研究的杂交水稻技术,其实我们想一想,技术出口出去,实际上就是利用了国外的土地资源、水资源等增加农产品,然后我们把农产品再购入,这两个方面挂起钩来,更能促进多渠道解决粮食的供应。六是要把粮食安全的科技项目打捆作为一个国家攻关项目,组织系统攻关。现在我们在谈粮食安全的科技问题时,实际上是分散谈一些课题,现在要提高集成化程度,就像搞两弹一星,系统地研究粮食安全的科技问题,国家要有高层机构来协调这件事,绝对不要认为粮食安全是农业部的事,农业部承担重要的责任,但不是所有工作农业部都能解决的,所以今年中央经济工作意义明确,明年的经济工作重点,第一位是要解决粮食安全问题,借这个东风进一步推动,尽快把解决粮食安全,科学技术的攻关作为一个打包的项目,在国家立项,加强财政支持力度,争取有关键性的突破。

  五,设立主要口粮耕地保护红线,在18亿亩耕地红线的基础上,还要设立主要口粮的耕地保护红线,分别落实到省,包括自治区和直辖市,市、县、乡,各级政府要与下一级政府签订责任状,明确承担不占用主要口粮田的责任,通过立法,国家将这部分耕地从行政村和自然村租下来,也就是国家把这个地租下来,还是由农民去经营,但是对农民的自主经营要有限制,也就是说要求农民必须是种主要的口粮品种,至于采取什么方式种,承包的农民自己作主。国家按照不同地区每亩地农产品的收益水平给予租费补贴,实际上是两部分,一是要对粮食给予补贴,二是对粮食的生产能力给予补贴,因为要保留生产能力,是对这个土地专门用途给予补贴,因为不给予补贴,这个经济效益比较起来,什么挣钱就种什么,作为农民来讲,既然土地他承包了,经营自主了,那么种什么东西,他是有选择权的,他解决了自己的问题,说我现在也不是自留粮的概念了,我够吃够喝,就不必种粮食。在这种情况下,仅仅一般说18亿亩耕地还不够,要把它落实到口粮的生产地,所以我觉得可以研究,通过立法,这部分地是国家确定要作为基本口粮生产用地,那么既然国家确定,必须保证一部分是补充,种的粮食它的效益和其他农产品效益比较,你种粮不合算,你要补这个。还有一块就是要补保留粮食生产能力,就是这个地块确定必须是种粮,要补这个,维持粮食的生产。

  总之,需要采取最严格的措施来解决主要口粮耕地保护问题。以上意见可能不妥,只是个人之见,谢谢大家。

 

 

 

 

  编辑:龚紫陌
  时间:2013年12月28日